Özelleştirme süreci

Türkiye Şeker Fabrikaları A.Ş.’nin (TŞFAŞ) özelleştirilmesi, 22 Haziran 2000 tarihinde IMF’ye verilen niyet mektubu ile gündeme gelmiş ve birkaç ay sonra Özelleştirme Yüksek Kurulu’nun (ÖYK) 20.12.2000 tarih, 2000/92 sayılı kararı ile TŞFAŞ özelleştirme kapsamına alındı. Kütahya ve Adapazarı Şeker Fabrikaları ile iştirakleri satılmıştır.

08.10.2007 tarih ve 2007/57 sayılı ÖYK kararı ile TŞFAŞ’deki kamu hisselerinin tamamı özelleştirme programına alınarak Özelleştirme İdaresi Başkanlığı’na (ÖİB) devredilmiştir. Şeker-İş Sendikası 7 Aralık 2007 tarihinde Danıştay 13. Dairesi nezdinde dava açarak TŞFAŞ’nin özelleştirme programına alındığı 2007/57 sayılı ÖYK kararına itiraz etmiştir. Yapılan itiraz talebi reddedilmiş, bunun üzerine sendika tekrar Danıştay İdari Dava Daireleri’ne başvurarak itirazını yenilemiş ve Danıştay İdari Dava Daireleri Kurulu tarafından 12.06.2008 tarihinde, 2007/57 sayılı ÖYK kararı hakkında yürütmeyi durdurma kararı alınmıştır. ÖYK’nın 12.08.2008 tarih, 2008/50 sayılı karar ile TŞFAŞ, yeniden özelleştirme programına alınarak portföy grupları halinde özelleştirilmesine karar verilmiş olup, satılan kurumlarda Şeker Kurulu tarafından belirlenecek toplam şeker kotası çerçevesinde en az beş yıl şeker üretimi gerçekleştirmesi şartı getirilmiştir.

TŞFAŞ’ye ait şeker fabrikalarının topluca satılmaya çalışılması, Şeker-İş Sendikası’nın açtığı davalarla Danıştay’dan dönünce kuruma ait fabrikalar parça parça satılmak için altı “portföylere” ayrılmıştır. Coğrafi bazda yapılacak gruplama aynı zamanda özelleştirme sırasını da belirlemektedir. Oluşturulan portföylerin kendi içinde bir bütün olarak satılması kararlaştırılırken sürecin iki yıl içerisinde tamamlanması öngörülmektedir.

ÖYK çerçevesinde oluşturulan olan altı portföy şunlardır:

Portföy A; Kars, Erciş, Ağrı, Muş ve Erzurum Şeker Fabrikaları,

Portföy B; Elazığ, Malatya, Erzincan ve Elbistan Şeker Fabrikaları,

Portföy C; Kastamonu, Kırşehir, Turhal, Yozgat, Çorum ve Çarşamba Şeker Fabrikaları,

Portföy D; Bor, Ereğli ve Ilgın Şeker Fabrikaları,

Portföy E; Uşak, Alpullu, Burdur ve Afyon Şeker Fabrikaları,

Portföy F ise Eskişehir ve Ankara Şeker Fabrikaları’nı kapsıyor.

İlk olarak “Portföy A”da bulunan Kars, Erciş, Ağrı, Muş ve Erzurum Şeker Fabrikaları, 24 Eylül 2008 tarihinde toplu halde satışa çıkarılmış, ancak teklif verilmemesi nedeniyle özelleştirme ihalesi 27 Kasım 2008 tarihinde iptal edilmiştir.

Portföy A’da yer alan şeker fabrikalarının satılamamasının ardından ÖİB, Portföy B’yi atlayarak Portföy C’yi 11.09.2009 tarihinde “satış” yöntemi “varlık satışı” şeklinde uygulanmak üzere “pazarlık usulü” ile özelleştirilmek üzere ihaleye çıkarmıştır. 08.12.2009 tarihinde yapılan nihai pazarlık görüşmesinde en yüksek teklif 606 milyon ABD doları ile verilmiş ancak söz konusu ihale ile ilgili olarak Danıştay 13. Dairesi’nde Şeker-İş Sendikası tarafından açılan davada verilen 15.12.2009 tarih, E:2009/5861 sayılı karar ile bu ihalenin yürütülmesinin durdurulmasına karar verilmiştir.

ÖİB tarafından Türkiye Şeker Fabrikaları A.Ş.’ye ait Elazığ, Malatya, Erzincan ve Elbistan Şeker Fabrikaları’nın (Portföy B) özelleştirilmesini teminen 05.11.2009 tarihinde itibaren yayımlanan ilanlarla ihaleye çıkılmış ve ihale için son teklif verme tarihi 21.01.2010 olarak belirlenmiştir. Söz konusu B Portföy Grubu’nun ihale koşullarını belirleyen “ihale şartları belgesi”nin iptali ve yürütmenin durdurulması talebiyle ÖİB aleyhine Danıştay 13. Dairesi’nin 2009/6778 E. sayılı dosyasında açılan davada 12.01.2010 tarihli karar ile dava konusu işlemin yürütülmesinin durdurulmasına karar verilmiştir.

TŞFAŞ’ye ait şeker fabrikaları dışındaki Tohum İşleme Fabrikası ve Elektromekanik Aygıtlar Fabrikası ile Afyon, Erzincan, Turhal, Ankara ve Eskişehir Makine Fabrikaları’nın ise ayrı ayrı satılması kararlaştırılmıştır.

Neden şekerde özelleştirme?

Şeker, gerek temel bir gıda maddesi olması sebebiyle, gerekse birçok ürünün imalatında temel bir girdi olması sebebiyle yıllar itibariyle hızlı bir tüketim artışı göstermektedir. Dünya şeker tüketimi son on yıldır yıllık ortalama yüzde 2,4’lük bir artış gösterirken, son birkaç yılda bu oran ortalama yüzde 2,9’a yükselmiştir.¹ 2009/2010 döneminde büyümenin yüzde 1,7 seviyesinde gerçekleşeceği tahmin edilmektedir.² Şeker tüketiminin ilerleyen yıllarda da artması öngörülmektedir. Türkiye dünya ölçeğinde şeker üretimi ve tüketimi açısından önemli bir ülkedir. Dünya’da 2007 yılında kişi başına şeker tüketimi yıllık 23,8 kg iken Türkiye ortalaması 28,3 kg’dır. Bu rakam Avrupa ortalaması olan 40,0 kg’ın altında olmasına rağmen 16,5 kg olan Asya ortalamasının oldukça üzerindedir. Öte yandan, 2007/2008 döneminde en büyük on şeker pancarı üreticisi ülke içinde Türkiye’nin dördüncü sırada olması bir üretici olarak da önemini göstermektedir.³

Türkiye’de şeker fabrikalarının özelleştirilmesi stratejisinin temel belirleyenlerinin başında şeker üretiminde şeker pancarına dayalı yapının değiştirilerek bunun yerine sermayenin denetiminde olan karlılığı yüksek Nişasta Bazlı Şeker (NBŞ) üretiminin tercih edilmesi gelmektedir. Yurtiçi şeker tüketiminin yüzde 90’ının şeker pancarından, yüzde 10’unun ise mısırdan karşılandığı düşünülecek olursa dönüşümün önemi büyüktür.⁴ Türkiye’de faaliyet yürüten ve NBŞ üreten altı fabrikanın tamamı özel sektöre aittir. Türkiye’de uygulanan NBŞ kotası mevcut tesislerin kurulu üretim kapasitesinin yaklaşık yüzde 35’ine denk gelmektedir. NBŞ üretiminde dünya gıda tekeli Cargill üretimin yüzde 43’ünü elinde tutmaktadır. Üretimde ikinci sırada yer alan Amylum Nişasta San. ve Tic. A.Ş. ile birlikte 2008/2009 pazarlama yılında NBŞ üretiminin yüzde 74’üne bu iki firma sahiptir.

Tablo-1 2008/2009 Pazarlama Yılı Nişasta Bazlı Şeker Kotaları (Ton)

Kaynak: Nişasta ve Glikoz Üreticileri Derneği

Öte yandan NBŞ üretiminde sermayenin yüksek bir kârlılık oranı bulunmaktadır. GDO’lu ürünlerin de sıkça kullanıldığı NBŞ üretiminde kar marjı GDO’lu mısırda yüzde 587 ila yüzde 711 arasında, normal mısırda ise yüzde 334 ila yüzde 414 arasında değişmektedir.⁵ Bu durumun bir yansıması olarak Türkiye’de şeker pancarı ve nişasta bazlı şeker ithalatı oranlarındaki değişim bilinçli politikaların sonucunu yansıtmaktadır.

Tablo-2 Yıllar İtibariyle İthalat ( Takvim Yılı – Bin Ton )

Kaynak: Şeker Kurumu

Görünüşte NBŞ ithalatındaki düşüşün kamu yararına olduğu gibi bir görüntü oluşsa da şeker pancarının sağladığı avantajlar gözetildiğinde NBŞ artışının kamu yararına aykırı olduğunu göstermektedir. Seker pancarı, her şeyden önce istihdam sorununa çözüm olabilecek türde bir bitkidir. Bir dekar seker pancarı tarımı, 80 saati tarımda, 13 saati sanayide olmak üzere toplam 93 saat tam istihdam yaratırken bu rakam buğday tarımında 3 saat/dekar, mısır tarımında ise 12 saat/dekardır. Öte yandan pancar üretimi hali hazırda 65 ilde sürdürülmekte olup dengeli bir dağılım göstermektedir. Kendinden sonra ekilen hububatta yüzde 20’ye varan oranlarda verim artışı sağlayan şeker pancarı, buğdaya göre 6, ayçiçeğine göre 3,5 kat fazla katma değer yaratırken buğdaya kıyasla 13, mısıra göre 8 ve ayçiçeğine kıyasla 5 kat daha fazla istihdam yaratmaktadır.⁶ Pancardan üretilen yan ürünler başta hayvancılık olmak üzere ülke ekonomisine büyük katkı sağlamaktadır. Yan ürünleri, baş-yaprak, yaş pancar posası ve melası hayvan yemi olarak kullanılmakta ve bir dekar pancardan 50 kg. et veya 500 lt. süt üretimini sağlayacak hayvansal besin maddesi sağlanabilmektedir. Ayrıca melas kimya, alkol ve maya sanayinde kıymetli bir hammadde olarak kullanılmaktadır. Bu durum, NBŞ üretimine yönelmenin bağımlılık ve sermayenin kâr hırsına teslim olma anlamına geldiğini göstermektedir.

Tablo-3 Türkiye’de Şeker Pancarı Üretimi

Kaynak: Şeker Kurumu

Türkiye şeker üretiminde şeker pancarından vazgeçme ve sermaye çıkarları doğrultusunda yeniden şekillendirme eğilimlerine rağmen şeker pancarı üretim rakamları şeker pancarı verimliliğinin 2002-2009 yılları arasında yüzde 20 düzeyinde arttığını göstermektedir. 2008 ve 2009 yıllarında ise özellikle 2007 yılına göre önemli gelişmeler yaşanmıştır. 2007 yılına göre 2008’de yüzde 25 oranında artış görülürken 2009’da artış oranı yüzde 39’a ulaşmıştır. Bu gelişmelere karşın şeker pancarı üretimine verilen önceliğin değişmesi, ve devletin oldukça kısıtlı olan desteğinin de kalkmasıyla birlikte pancar eken çiftçi sayısında önemli ve sürekli bir düşüş görülmektedir. Şeker pancarından şeker üretimindeki gerilemenin temel sebeplerinden birisi de çıkarılan Şeker Kanunu ile birlikte şeker üretiminde kota uygulamasına geçilmesidir. Belirlenen kotalar, TŞFAŞ’nin rantabl çalışmasını engellerken ülke kaynaklarının verimsiz kullanılmasına sebep olmaktadır. Şeker pancarı kotası Kurul tarafından belirlenirken kanunla NBŞ kotası bu kotanın yüzde 10’unu geçemez şeklinde bir düzenleme yapılmıştır. Ancak NBŞ üreticileri için ek bir düzenleme getirilmiş ve bu oranın Bakanlar Kurulu kararıyla yüzde 50 arttırılabileceği ya da azaltılabileceği ifade edilmiştir. Bu düzenleme kanunun çıkışından itibaren NBŞ kotasının artırılması şeklinde uygulanmıştır.

Tablo-4 TŞFAŞ’nin Şeker Pancarı Üretimi

Kaynak: Şeker Kurumu

TŞFAŞ açısından üretim tablosuna bakılacak olursa 2 milyon 36 bin ton şeker üretim kapasitesine sahip olup şeker pancarından üretim yapan şirketler içinde yüzde 65, toplam tatlandırıcı kapasitesi içindeyse yüzde 49 paya sahiptir.⁷ Üretilen pancar miktarında düşüş yaşanmasına karşın verimlilikte 2007-2009 arasında yaklaşık yüzde 28 artış görülmüştür.

TŞFAŞ her tür engele rağmen 2008 yılında 3.192.609 TL dönem kârı elde etmiştir.⁸ Özelleştirme kapsamındaki 25 fabrikanın kapasite kullanım oranının yüzde 57 düzeyinde olduğu⁹ düşünüldüğünde söz konusu fabrikaların daha fazla kar elde etmesi de mümkün görünmektedir. Ayrıca şeker pancarına kota getirilirken NBŞ üretimi için yüzde 2-3 düzeyinde olan kotanın yüzde 10 düzeylerine yükseltilmesi TŞFAŞ’nin daha fazla kar elde etmesini engellemektedir. Aşağıdaki tablodan da görüldüğü gibi Türkiye’de NBŞ kotası AB üyesi 27 ülkenin ortalamasının yaklaşık 2 katı düzeyindedir.

Şeker pancarı üretim maliyetleri de TŞFAŞ’nin üretim ve karlılık seviyesini düşüren önemli bir faktördür. Şeker üretiminde maliyetin yaklaşık yüzde 60’ını şeker pancarı oluşturmaktadır. Dolayısıyla şeker pancarı üretimini sübvanse edecek ya da destekleyecek her tür politika hem pancar üreticilerinin ayakta kalmasını sağlayacak hem de TŞFAŞ’nin daha yüksek bir verimlilik düzeyine ulaşmasına katkıda bulunacaktır. Türkiye’de çiftçi başına yaklaşık 142 avro (284 TL) destek verilmektedir. Bu durum bir yandan maliyetlerin yükselmesine sebep olmakta çözüm olarak ise devlet desteği yerine özelleştirme politikaları sunulmaktadır.

Tablo-5 Rekabetçi Ülkelerin 2008-2009 Dönemi

Kaynak: Şeker-İş Sendikası

Daha fazla üretim gerçekleştirmesi kota uygulamalarıyla engellenen TŞFAŞ, aynı zamanda gerekli yatırım ödeneklerinden de mahrum bırakılmaktadır. Kasım 2008 tarihinde yapılan TBMM KİT Komisyonu toplantısında konuşan TŞFAŞ Genel Müdürü M. Azmi Aksu şeker fabrikalarının teknolojilerinin yenilenmesi ve ölçek yatırımlarının gerçekleştirilebilmesi için toplam 66,6 milyon TL’ye ihtiyaç duyulmasına rağmen kendilerine 11,4 milyon TL tahsis edildiğini ifade etmiştir.

Özelleştirmenin sonuçları

TŞFAŞ’nin özelleştirilmesi Türkiye açısından yıkıcı sonuçlar yaratacaktır. Şeker üretiminin sermayeye devredilmesiyle birlikte karlılığı ve verimliliği yüksek 5-6 tanesi dışındaki tesislerin kapatılması gündeme gelecektir. İhalesi yapılan ilk portföy grubu için talep olmaması, bu tesislerin şeker üretimini sürdürmek dışındaki amaçlarla satılacağına ve kapısına kilit vurulacağına işaret etmektedir. Şeker Kurulu tarafından belirlenen toplam şeker kotası bağlamında özelleştirme sonrasında en az beş yıl şeker üretim şartının getirilmiş olması, üretim tesislerinin sermaye çıkarları adına kapatılmasını engellemeyecektir. Bunun en önemli sebebi kotaların fabrikalara değil şirketlere tahsis edilmesidir. Öte yandan üretim garantisinin portföy bazında verilmiş olması, kârlı fabrikalarda üretimin sürdürülmesine ancak aynı portföydeki diğer fabrikaların kapatılmasına sebep olacaktır. Portföy A’da yer alan Kars, Erciş, Ağrı, Muş ve Erzurum Şeker Fabrikaları’nın satılamamasının en temel sebebi de sosyal amaçlarla ve kamu çıkarı gözetilerek kurulan bu fabrikaların sermayenin çıkarlarıyla bağdaşmamasıdır. Şeker-İş Sendikası’nın yaptığı araştırmaya göre özelleştirme sonucu kapatılması muhtemel 14 fabrikanın faaliyetinin son bulması durumunda 1 milyon 873 bin dekar pancar ekim alanı 640 bin dekar azalacaktır. Pancar ve şeker üretimi yüzde 30 civarında azalacaktır. Büyük bir kısmı doğu illerinde bulunan fabrikalarda istihdam edilen 10.406 kişi işsiz kalacaktır. Bunun yanı sıra pancar ekimi ile gelir elde eden yaklaşık 230 bin çiftçi yoksulluğa terk edilecektir.¹⁰

1. TŞFAŞ, “Dünya Şeker Durumu” , 2008 Yılı Faaliyet Raporu
2. TŞFAŞ, 2009 Sektör Raporu, Ankara, 2010, s.3.
3.  TŞFAŞ, 2008 Yılı Faaliyet Raporu.
4. TŞFAŞ, 2009 Sektör Raporu, s.17.
5. Şeker-İş Sendikası, “Şeker Sanayinin Özelleştirilmesi”, s.3.
6. PANKOBİRLİK, “Şeker Pancarı Tarımının Ülke Ekonomisine Kakısı”, http://www.pankobirlik.com.tr/portal/index.php?area=1&p=static&page=ekonomiye_katkisi
7. TŞFAŞ, 2009 Sektör Raporu, s.31.
8. TŞFAŞ, “Gelir Tablosu”, 2008 Yılı Faaliyet Raporu.
9. Dünya Gazetesi, http://www.dunya.com/haber.asp?id=69431, 25.11.2009
10.  Şeker-İş Sendikası, “Türkşeker Fabrikalarının Özelleştirilmesi Halinde Meydana Gelecek Kayıplar” s.11.