Merkeziyetçi devlet modellerinin ömürlerini tamamladıkları iddiası, günümüzün yaygın görüşüdür. Merkeziyetçilik ile birlikte anılmasında fayda gördüğüm merkezi planlama ise unutturulmaya çalışılırken, farklı siyasal akımlardan atılan çamurlardan da nasibini almaktadır. Saldırıların bu kadar pervasız olmasının nedeni, birbirleriyle ilişkili her iki yönetim modelinin sosyalist devlet uygulamaları ile birlikte anılmasıdır. Toplumsal ihtiyaçların eşit olarak sunulmaya çalışıldığı sosyalist devlet örgütlenmesinin iki temel olmazsa olmazıdır, “merkeziyetçilik” ve “merkezi planlama”. Ama sadece sosyalizme özgü olmamıştır. Emperyalist ülkelerin devlet örgütlenmelerinde merkeziyetçilik uygulamaları belirli dönemlerde bir zorunluluk olmuştur. Bir ülkenin siyasal birliğinin ve bütünlüğünün güçlü olmadığı veya uluslaşma çabalarının sürdüğü dönemlerde, merkezi güçlendirmek, merkez dışında kalan güçlerin ise etkinliklerini azaltmak istemi doğaldır.

1917 sonrası, ulusal kurtuluş mücadelesi veren ülkelerde “kalkınmacılık” fikri, merkezi devlet yapısı ile birlikte formüle edilmiştir. Nedeni basittir: Batılı kapitalist kalkınma modelinin farklı sınıfsal ve tarihsel dinamikler ile birlikte işleyen bir süreç olması, emperyalist sistemden kopmadan bir kalkınma itkisinin mümkün olamayacağı, Sovyetler Birliği’nde uygulanan model ile kanıtlanmıştır. Üstelik o dönemin ilk ve tek sosyalist ülkesinde merkezi planlamanın uygulandığı devlet modeli ile kısa sürede gerçekleştirilenler, etkileyicidir. Bu süreç gelişmekte olan diğer ülkelerde, sosyalist ideoloji ile yoğrulmasa da, devlet modelini, “merkezi” bir şema etrafında kurma fikrini beraberinde getirmiştir.

Fakat günümüz, bireysel çıkar dönemidir. Toplumsal yarar, toplumsal ihtiyaçlar kenara itilirken, bireyin “toplumsal olmayan özgürlüğü” öne çıkmaktadır. Yine aynı anlama gelmek üzere: “Serbest piyasanın yapacağı işlerin herhangi bir kamu kurumu tarafından gerçekleştirilmesi veya yerel yönetimlerin, sivil toplum kuruluşlarının, yapabileceği işlerin merkezî yönetim tarafından yerine getirilmesi, bireyin seçim özgürlüğünü kısıtlamaktadır.” İddia liberal düşünceye aittir.

Avrupa Birliği, BM, IMF ve NATO gibi örgütlenmeler ulus devletlerin egemenlik ve düzenleme yapma yetkilerini doğrudan ve dolaylı müdahaleler ile etkilemektedirler. Merkezi devletlerin tasfiye edilmesi veya işlevlerinin değişmesi söz konusudur. Temsili demokrasinin krizi de devletlerin yeniden yapılanmalarını gerekli ve zorunlu kılmaktadır. Bu yeniden, yapılanmanın etkili ve verimli olması amacıyla yerel yönetimlerin ön plana çıkarılmas,ı merkezi yönetimle yerel yönetimler arasında yetki ve kaynak paylaşımının yapılması ve aralarındaki ilişkilerin yeniden düzenlenmesini zorunlu kıldığı iddiasını da beraberinde getirmektedir. İddia sermaye sınıfından, liberal sola kadar geniş bir yelpazeye aittir.

Sınıflar üstü olduğu iddiası ile “asıl kimliğini” gizleyen devletin, geleneksel, merkeziyetçi yapısı tasfiye edilmeye çalışılmakta, sönümlenmek zorunda olduğu savunulmaktadır. Adem-i merkeziyet, merkezi devlet yapısını tehdit etmekte, sermaye-i merkeziyet hesabını gözden geçirmektedir. Ülkemizde bazıları hızlarını alamamış, “son komünist devlet biz kaldık” diyebilmiştir. Yıllarca anti-komünist olan devlet, merkeziyetçi yapının farklı siyasal amaçlar ile nasıl ikame edileceğini kavramamış fukaraların hedef tahtası olmuştur. Sağcısından solcusuna, liberalinden gericisine “merkeziyetçi” yapının tasfiyesinin gerekliliği savunulmaktadır. Ne de olsa her şey serbest piyasa koşullarında hallolmaktadır.

Sermaye-i merkeziyetin nasıl adem-i merkeziyet olduğunu kavramak için ülkenin geçmişine bakmak da zorunlu hale gelmektedir. Fakat bu bakış da eksikli olacaktır: Ülkemizde adem-i merkeziyetçi düşünce belediyecilik uygulamalarına indirgenmiş, bütünlüklü bir yerel yönetim fikri, savunanlar tarafından ortaya konamamıştır. Yazının sonunda yapmamız gereken tespiti daha önce söyleyelim: Ülkemizde adem-i merkeziyetçi düşünce taşra belediyesi sınırlarını uzunca süre aşamamış, adem-i merkeziyetçiliğin tarihi de, belediyecilik tarihi olmuştur. Eski tabiriyle “şehr emaneti”nin.

Cumhuriyet Öncesi Dönemde Yerelleşme Çabaları

Osmanlı İmparatorluğu’nun yerel yönetimlere yabancı olduğunu söyleyebiliriz. Tanzimata kadar halkın yönetime katılması mümkün olmamıştır. Tanzimat öncesi ve sonrası dönemde Osmanlı modernleşmesinin tüm kurumları merkezi yönetimin güçlenmesine yönelik kurgulanmıştır. 1840 yılında uygulamaya konulan Tanzimat’ın öngördüğü yerel meclis sisteminde temsili boyut ise çok dardır. Tanzimat Fermanı, tam olarak yerine getirilemese de, sivil hukukta batılılaşmaya doğru bir yönelişe yol açmış; ancak merkezî yönetim – yerel yönetim ilişkilerinde merkeze doğru bir ağırlık kayması hep olmuştur.

Osmanlı kent yönetim düzeninin özellikle İstanbul’da yetersiz kalması, batılı kent yönetim modelinin denenmesini zorunlu kılmıştır. Kırım savaşının ardından 1855’te İstanbul Şehremaneti örgütü kurulmuştur. 1858 yılında İstanbul’un Beyoğlu ve Galata semtlerini içine alan belediye kurulmuş, 1869’da belediye tüm İstanbul’a yaygınlaştırılmış ve İstanbul Şehremaneti örgütü yeniden düzenlenmiştir. 1871’de “İdare-i umumiye-i vilayet nizamnamesi” ile kuruluş tamamlanmıştır. Bâbıâli, biraz özenti, biraz da zorlamayla belediye kurumunu Osmanlı düzenine ithal yoluyla alırken, belediye modelinin Osmanlı’nın merkeziyetçi yönetim geleneklerine tümden ters düşmemesine de özen göstermiştir.

Birinci Meşrutiyet Anayasasının (1878) 108-112. Maddeleri il yönetimi ve yerel yönetimlere ilişkin düzenlemeler getirir. İl genel meclisinin görevleri, üyelerin seçiminin yasalarla düzenleneceği, belediyelerin seçimle gelen meclisler eliyle yönetileceği ve kuruluşu ile üye seçimlerinin yasalarla düzenleneceği gibi konular hüküm altına alınmıştır. Daha sonra uzun süreliğine askıya alınan bu Anayasa II. Meşrutiyetle birlikte bazı değişiklikler yapılarak tekrar yürürlüğe konmuş ancak yerel yönetimlerle ilgili herhangi bir değişiklik yapılmamıştır.

19 Mart 1887’de İlk Osmanlı Meclis-i Mebusan’ı toplandığında İmparatorluğun dört bir yanından gelen vekillerin büyük çoğunlu geldikleri vilayetlerin idare meclislerine seçimle gelen üyelerden seçilmiştir. Seçimi merkez tarafından belirlenen vali ve idare meclisi üyeleri birlikte yapmıştır.

Prens Sabahattin, adem-i merkeziyetçi düşüncenin önemli savunucularından biri olmuştur. Liberal görüşünü 1. Jöntürk Kongresinde ifade ederken, çerçevesini şu şekilde çizmiştir: “Memur sınıfının yerini, özel teşebbüse dayalı burjuvazinin; merkeziyetçiliğin yerini, adem-i merkezî örgütlenmenin alması ile batılılaşma gerçekleşebilecektir”. Prens Sabahattin’in öncülük ettiği hareket, yerel yönetimlerin kendi içinden örgütlenmesini, hükümetin bürokrat-asker dayanışmalı yapısının eritilerek bunun yerine sivil örgütlere ağırlık kazandırılmasını, iç emniyetin yerel hükümetlerce gerçekleştirilmesini, adaletin siyasi ve ekonomik olarak bağımsızlaştırılmasını, mülkiyetin bireysel mülkiyete dönüştürülmesini, doğal kaynakların yerel yönetimlere bırakılmasını, her ilin kendi bütçeleriyle büyük ölçüde özerk olmasını öngörmektedir.

Cumhuriyet Sonrası Yaşanan Gelişmeler

Cumhuriyetin ilanından sonra düzenlenen 1924 Anayasası’nda ülke nüfus ölçeklerine göre farklı yönetim birimlerine, iller ilçelere ve bucaklara ayrılmış bucaklar da köy ve kasabalardan oluşmuştur.

1930’daki 1580 sayılı Belediyeler Kanunu, belediyeyi, kentte yaşayanların gereksinim duydukları tüm hizmetler için tek yetkili ve sorumlu kurum olarak tanımlamamıştır. Hizmet sunumunda belediyeler ile birlikte merkezi yapının taşra teşkilatı da görevlendirilmiştir. Merkezi yapı için, merkezi yönetimin ve yeni rejimin güçlenmesi asıl amaç olmuştur. Cumhuriyetin ilk yıllarında yerel yönetimlere aktarılan pay GSMH’nın 2.3’ü iken, 1995 yılında bu rakam 2.8 olarak gerçekleşmiştir. Merkezin yerele yönelik kuşkucu yaklaşımı kaynak aktarımı sırasında da kendini göstermektedir.

Uzun süre, Mustafa Kemal’in önderliğindeki tek parti ile yönetilen ülkede, merkezi yapının güçlendirilmeye çalışılması temel amaç olmuştur. Yönetenler, Prens Sabahattin’in ileri sürdüğü ve takipçilerinin devam ettirdiği, kişisel girişime ve adem-i merkeziyetçiliğe yönelik düşüncelere ilgi göstermemiş, aksine kuşku ile yaklaşmışlardır. Çok partili düzene geçiş amacıyla kurgulanan Terakkiperver Cumhuriyet Fırkasının (TCF) beyannamesi ve programında liberal görüşler ağırlıklıdır. TCF, Cumhuriyet Halk Fırkası gibi laik ve milliyetçi politikalardan yanaydı; ancak onun köktenci, merkeziyetçi ve otoriter eğilimlerine açıkça karşı çıkıyordu. Bunun yerine, adem-i merkeziyetçiliği, güçler ayrılığını öne çıkarmaktaydı. Ömrü fazla uzun olmadı. İdam sehpalarının da kurulduğu bir süreç ile adem-i merkeziyet rafa kaldırıldı.

1946’da Demokrat Partinin kurulması merkez-çevre ilişkisini tekrar gündeme getirmiştir. DP döneminde, bürokrasiye duyulan tepki, oy kazanma güdüsü ile 1950’ye kadar tamamen yukarıdan aşağıya politika belirleme süreci yanında, aşağıdan yukarıya politika belirleme süreci de işlerlik kazanmıştır. İktidarı kaybetme kaygısı gibi çeşitli nedenlerle bazı kesimlerin beklentilerinin karşılanmasında sorunlar yaşanmış ve baskıcı politikalar izlenmiştir. DP ve takipçisi Adalet Partisi halkın daha geniş kesimlerinin sesine kulak vermesine veya verir gözükmelerine rağmen, siyaset tarzı ve anlayışı açısından güçlü yerel yönetimlerin destekleyicisi olmamış, sivil toplumun ve yerel yönetimlerin faaliyetlerine kuşku ile bakmıştır.

1955 yılı ve sonrası kent nüfus oranlarının hızla artmaya başladığı bir dönemin de başlangıcıdır. İç göç ve kentlerdeki hızlı nüfus artışı beraberinde ciddi sorunları da getirmiştir. Başlarda çevreye yönelik baskı bir anlamda kentlere doğru kaymak zorundadır. Yerel yönetimler ve örgütlenmeler de bu etkinin doğal muhataplarıdır.

1961 Anayasasının getirdiği yeni siyasal düzen ile buna bağlı olarak toplumsal yapıda meydana gelen süratli değişiklik, mahalli idarelerin karar ve yürütme organlarına ait seçimlerin adeta genel seçimlerin bir devamı ya da onun bir bölümü haline gelmesine sebep olmuştur. Yerel seçimlerde siyasal partilerin değil, adayların kişisel niteliklerinin önemli olduğu, seçmenlerin tercihlerinde adayların özelliklerini göz önünde bulundurdukları yolundaki görüş, Türkiye için 1960 sonrası dönemde de pek az geçerli olmuştur. 1960-1989 dönemi Belediye gelirlerinde de merkezi yönetime bağımlılığın sürdüğü, gelirlerin arttırılması çalışmalarının bir sonuca ulaşmadığı görülmektedir.

Liberal akımların ana eksenini oluşturan adem-i merkeziyetçi düşünce ise bu dönemde etkin olamamıştır. Liberal eğilimleri olduğu iddia edilen partilerde de yerel seçimlere yönelik aday belirlenmesinde merkezin etkisi devam etmiştir.

1970 sonrası, ülke, soldan esen rüzgarların etkisindedir. Sol yapıların mücadeleleri farklı alanları da kapsamak zorunda kalmıştır. Özellikle yıllarca ihmal edildiği iddia edilen köylülük meselesi, kentlerde zor şartlarda yaşayan emekçi sınıflar sol düşüncenin ilgi alanları haline gelmiştir. Köylerde ve kırlarda verilmeye çalışılan mücadele yerelcilik düşüncesinin de tartışılmasını zorunlu kılmıştır. Aynı dönemde kent çevresinde ortaya çıkan emekçi mahallelerinin siyasal mücadele alanı haline gelmesi, mahalle çalışmalarını beraberinde getirmiş, özgün çalışma ürünleri ortaya konmuştur. Yerel sorunların çözümünün, siyasal mücadelenin önüne geçtiği pratiklere sık rastlanmıştır. Bu süreç Türkiye’de yerelleşme çabalarının sol ile ilişkilendirildiği bir dönem olarak da tanımlanabilir. Özellikle 70’lerin sonunda Fatsa’da ortaya konan deneyim sol ve yerel yönetim ilişkisinin en somut ve tartışılan örneği haline gelmiştir.

Sol hareketlenmeyi kontrol altında tutmaya çalışan dönemin sosyal demokrat CHP’si, yerel yönetimlerin güçlendirilmesi ve özerkleşmesi gerektiği iddiasını da ortaya atmıştır. Fakat bu iddia siyasal bir program çerçevesinde uygulanmamıştır.

1980 Darbesi ve Sonrası

12 Eylül ve sonrası dönemin iki temel özelliği öne çıkmaktadır. Birincisi, sol siyasetin tamamı etkisizleştirilmiş olması, ikincisi liberal görüşlerin ağırlık kazanması. Bu dönemde anayasal düzenlemeler yerel yönetimlere çeşitli kısıtlamalar getirmesine rağmen, yerel yönetimlerin hizmet ağırlıklarının çeşitli özel kuruluşlar tarafından sağlanması fikrinin yerleştiği bir dönemdir.

1985-1989 yıllarını kapsayan Beşinci Beş Yıllık Kalkınma Planına göre, liberal ve rekabetçi ekonomi anlayışının gereği olarak verimli çalışmayan belediye hizmetlerinin ihale yoluyla özel sektöre gördürülmesi öngörülmüştür. Günümüzde temizlik hizmetleri ve kent içi ulaşım gibi birçok belediye hizmeti özel firmalar tarafından yerine getirilmektedir. Adem-i merkeziyetçi düşünce ve özelleştirmecilik ilişkisi liberal siyasetin iki dokunulmazıdır.

I. ve II. Özal hükümetleri, belediyeler ve il özel idarelerinin gelirlerini artırmak için 2380 sayılı kanunda değişiklik yaparak yerel yönetimlere devlet bütçesi gelir tahsilatından sağlanan 6’lık payı önce 3004 sayılı yasa ile 126’ya çıkarmış, 3239 sayılı yasa ile bu oranı 1095’e indirmiştir. 1986 yılı sonrasında ise bu oran 975’e indirilerek uygulanmıştır. Özal’ın yerel yönetimlere yönelik çabalarında, adem-i merkeziyetçi düşüncenin etkileri vardır. Özal sonrası dönemde kısa bir dönem liberal görüşler kısmen budansa da, Avrupa Birliği’ne girme çabaları, küreselleşme çılgınlığı liberalizmi tekrar hortlatmıştır. Adem-i merkeziyet ise özelleştirme, sivil toplum, yerel inisiyatif gibi biçimlerde tekrar tekrar üretilmektedir.

Tanzimat’tan bu yana, Türkiye’nin idari örgütlenmesine merkeziyetçilik ilkesi egemen olmuştur. İki düzey arasında görev ve yetkiler açısından sınırların ve kapsamların net bir şekilde ayırt edilmediği görülmektedir. Yerel yönetimler merkezi denetimi güçlendirmenin bir aracı olarak görülmüşler ve tek yanlı girişimler ile kurulmuşlardır. Bugün ise tersine bir durumun çabası sürmektedir. Ülke değerlerinin bir bir yağmalandığı, insan aklının işlevsizleştirildiği bu dönemde adem-i merkeziyet, sermaye-i merkeziyet için taşeronluk yapmaktadır.